Kamu Yönetiminde Yeni Yaklaşımlar ve Yerel Yönetimler
Yirmi birinci yüzyılın başında bulunduğumuz şu günlerde, gelişmişlik düzeyi ne olursa olsun, bütün toplumları birden ilgilendiren çok köklü bir dönüşüm ve değişim sürecine girildiği artık genellikle kabul görmektedir. Buna karşılık tartışmalar daha çok, yaşadığımız bu değişimin adlandırılması, daha önce yaşanmış diğer köklü toplumsal değişikliklerden ayrılan yönlerinin belirlenmesi ile bu değişim ve dönüşümün gelecekte alabileceği olası durumların şimdiden kestirilmesi gibi konular üzerinde odaklanıyor. Bir başka deyişle, her kesimden birçok kişi, kurum ve kuruluş tıpkı sanayi devrimi sonrası ortaya çıkan yeni toplumsal değişiklikler sonrasında olduğu gibi önceki paradigmalarda kırılmalara, hatta kopmalara neden olan bu değişimi kendi açılarından anlamlı hale getirmeye, böylece onu denetlenebilir, yönlendirilebilir bir harekete dönüştürmeye çalışmaktadır.
Küreselleşme ve beraberinde gelen bölgeselleşme, yerelleşme eğilimlerinin yönlendirdiği süreçler içinde diğer faktörlerle birlikte yönetim anlayışları ve yapılanmaları da önemli dönüşümleri yaşamaktadır. Yöneten-yönetilen arasındaki değişen ilişkilerin yeniden tanımlanmasını gerekli kılan bu süreçte, bir taraftan sorumluluk, katılım, saydamlık gibi ilkeler yönetim ve kamu yönetimi yaklaşımlarında öne çıkarken, diğer taraftan ise, etkin ve verimli hizmet sunan birimler ve demokratik yönetim birimi olma gibi iki boyutu bulunan yerel yönetimler hızla önem kazanmaktadır. Buna paralel olarak, sözü edilen olguların birbirleriyle uyum içinde yer alabileceği kavramsal çerçevenin ise yönetişim kavramıyla hayata geçirilebileceği konusu gündeme gelmektedir. Bu anlamda yönetimlerin giriştiği yönetişim çabaları gerek yerel, bölgesel, ulusal, gerekse uluslar arası alanda destek görmektedir. Yönetişim çabalarının başlıca özelliklerini ise değişimi hızlandırıcı olma, piyasa tabanlılık, müşteri odaklı olma gibi niteliklerin yanında, yerinden yönetimin öne çıkması oluşturmaktadır.
Yeni yönetim anlayışı ve bu bağlamda ortaya konan yaklaşımlar çerçevesinde önemli bir yere sahip bulunan yönetişim kavramı, devlet merkezli yönetim yerine toplum merkezli ve yapabilir kılma stratejisini esas almaktadır. Yönetişim, kamu-özel ve sivil toplum işbirliğinde yönetime katılmak anlamında, ideolojik temelleri aynı ancak katılımın mekansal boyutlarına göre, yerel, ulusal ve küresel alanda gerçekleşmektedir. Yeni Kamu Yönetimi Yaklaşımının önemli bir yönünü oluşturan yönetişim, verimliliği azalan klasik yönetim yapılarının tek başlarına hareket etmeleri yerine, birlikte düzenleme, birlikte yönetim, birlikte üretim ve kamu-özel işbirliğini (ortaklığını) içermektedir. Bu anlamda yönetişim (yönetilebilirlik), kavram olarak karmaşayı, tek yönlü nedensellik ilişkilerini değil, çok yönlü etkileşimleri ifade etmektedir. Buna göre yönetişimin, toplumdaki kamu ve özel kurumların, bireylerin ve sivil toplum örgütlerinin yönetime ilişkin toplam tutum ve davranışlar biçiminde tanımlanması mümkün gözükmektedir. Burada, merkezi yönetim ve yerel yönetim kuruluşlarından başka, sivil toplum örgütleri ve kar amacı gütmeyen kuruluşları kapsayan geniş bir aktörler yelpazesinin varlığı ve bunların yönetim sistemine dahil edilmesi söz konusu olmaktadır. Yönetişim, toplumu yönlendirmek ve yönetmek konusunda sorumluluk dengesinin devletten sivil topluma doğru kaymakta olduğuna işaret etmektedir. Başka bir anlatımla yönetişim, kamu yönetimini, devletin ve siyasal iktidarların faaliyetleri ile sınırlandırmamakta, bunlarla birlikte özel sektör ve sivil toplum örgütlerini de yönetimin vazgeçilmez aktörleri olarak kabul etmektedir.
Sözü edilen bu süreçte, ekonomik, sosyal ve siyasal parametrelerle birlikte, gerek anlayış gerekse yapılanmalar bağlamında yönetim olgusu boyutunda ortaya çıkan gelişmelerin Türk kamu yönetiminde oluşturduğu yansımaların niteliği bu çalışmanın içeriğini oluşturmaktadır. Bu çerçevede, yeni kamu yönetimi yaklaşımları ve yönetişimin Türkiye gündemi, özellikle merkezi yönetim- yerel yönetim ilişkileri ve yerel yönetişim boyutu öne çıkarılarak irdelenmektedir. Diğer faktörlerle birlikte, yönetişim sürecinin önemli bir yönünü oluşturan yerel yönetimler, demokratik bir yönetim birimi ve etkin, verimli hizmet sunan birimler olmanın ötesinde, bir yönetişim faktörü olarak ve yerel yönetişim kavramı çerçevesinde ele alınmaktadır.
I. Kamu Yönetiminde Yeni Anlayışlar ve Yeni Yapılanmalar
A) Refah Devletinin Bunalımı ve Küreselleşme Süreci
Sanayi devrimini yaratan teknolojilerin, üretimde; yani ekonomik alanda artan ölçüde kullanılmasına ve yeni sosyal yapıların doğmasına yol açan sanayi toplumu, Liberal Kapitalizm ve Marxizm olmak üzere iki ayrı ideoloji ve iki ayrı dünya görüşünün doğması sonucunu beraberinde getirdi. Bu ikili yapı ve bu bağlamda ortaya çıkan krizler ise, sosyal devlet ve refah devleti uygulamaları ile aşılmaya çalışıldı. Marxizm, sanayi toplumuna özgü referanslar ile yoğrulmuş olmasına rağmen, hiç de sanayi toplumu sayılamayacak Rusya’da, yani Doğu’dan alıcı buluyor ve bir anlamda Doğu-Batı blokları oluşuyordu. Böylece son tahlilde, demokrasi ve kapitalizm, komünizmle karşı karşıya kalmış ve dünya iki kutuplu bir sisteme angaje olmuştur.
Bu aşamada sanayi toplumunun politik dünya görüşü olan klasik liberalizm evrimleşip, gelişirken, sanayi toplumu da yapısal olarak değişmiştir. Sanayi toplumu; tarıma dayalı geleneksel toplumu geride bırakarak; teknolojisi, ekonomisi, sosyal ve kültürel sistemleri tamamen eskisinden farklı yeni bir toplum yapısı yaratmıştı. Bu yeni toplum yapısı, durağan değildi. İçerdiği teknoloji ve ortaya çıkan yenilenmelerle birlikte kendi içinde sürekli gelişip, değişiyordu. Sanayi toplumuna geçişte yaşanan köklü değişiklikler ve gelişmelerle birlikte gündeme yeni problemler gelmiştir.
Bütün bu gelişmeler sonuçta, dünyanın politik ve ekonomik dengelerinin üzerinde soğuk savaş şeklinde ortaya çıktığı ikili bir yapı oluşturmuştur. Bunun yanında sanayileşme sürecine girememiş azgelişmiş ülkeler ise Üçüncü Dünya adı verilen farklı bir blok oluşturmuşlardır. Bunlar ise genel olarak Batı ya da Doğu Bloku’nun etkisinde bir politik ve ekonomik ilişki sergileyerek yeni düzenin bir parçası haline gelmişlerdir. Dünyanın bu yeni düzeninde; ideolojik kutuplaşma, Doğu-Batı arasında; aksine gelişmişlik ve azgelişmişlik farkı ise; Kuzey-Güney arasında bir kutuplaşmaya neden olmuştu. Sanayileşme sürecinin son aşaması olan refah toplumu veya tüketim toplumu 1960’lı yıllarda doruk noktasına ulaştı. Ancak, refah toplumunun en önünde yer alan ABD ve Batı ülkelerinde 1967 yılında ekonomik durgunluk ve kriz baş gösterdi. Arkasından tüm dünyayı saran 1968’deki gençlik hareketleri başladı. Batının refah ve tüketim toplumu olarak ulaştığı ileri aşamaya karşın, tepki ve başkaldırı hareketleri oluştu. Yine, 1970’li yılların başında dünya para düzeninde köklü değişiklikler oldu. İkinci Dünya Savaşı ertesinde Bretton Woods Antlaşmasıyla (1944) oluşturulan sabit kur sistemine dayalı dünya para düzeni terk edilerek, esnek kur sistemine geçildi. Refah toplumu olarak bilinen Batı ülkelerinde 1960’lı yılların ikinci yarısından sonra ekonomik durgunluk ve kriz olarak belirginleşen bu sancılar hem Batı hem de Doğu Bloku’nda ortaya çıkmıştır. Ancak, Batı ülkelerinde tepki hareketi niteliğinde iken, Doğu Bloku ülkelerinde, uygulanan sistemde özgürlüklerin sınırlı olması sebebiyle aynı tarihlerde böylesi hareketlere rastlanmamıştır. Bu belirtiler 15-20 yıl gibi bir gecikmeyle ortaya çıkmış ve 1990’lı yılların başında Sovyetler Birliği’nin parçalanması ve Doğu Bloku’nun dağılması şeklinde daha da netleşmiştir. 1970’lerde kendini gösteren bunalımda teknolojik gelişmenin maliyet ve likidite gereksinimi açısından sürekli fiyat artışlarına neden olurken istihdamı da olumsuz yönde etkilemesinin rolü olmuştur. Böylece yaklaşık yirmi yıllık bir dönemi kapsayan gelişme ve zenginleşme, yerini karmaşık, daha öncekilerine benzemeyen ve henüz doyurucu bir biçimde açıklanamayan derin ve uzun dönemli bir bunalıma bırakmıştır. Sözü edilen bu bunalımın, sosyo-politik yaşamdaki etkisi, kısaca altını çizmek gerekirse, refah devletinin çöküşü olmuştur. Devletin mali krizi, küçülen devlet vb. terimlerle ifade edilen bu olgu, devletin rolü ve işlevleri alanında kapsamlı bir değişimi ortaya çıkarmıştır. Sanayi toplumunun öncülleri bağlamında ortaya çıkan tartışmalar ve son tahlilde refah devletinin 1970’li yıllarda girdiği bunalım ve üst üste yaşadığı krizler, ulus-devlet odaklı tartışmalarla birlikte kaçınılmaz olarak küreselleşme kavramını gündemimize yerleştirmiştir. Teknolojik, ekonomik, sosyal, siyasal, kültürel ve idari birçok boyutu bulunan küreselleşme sürecinin, günümüzde ulaştığı son aşamada kültürler arası etkileşimin yoğunluğu dikkat çekmektedir. Sözü edilen yoğunluk aynı zamanda, küresel homojenleştirici odaklarla heterojenliği öne çıkarmaya çalışan güçler arasında gerilimin düzeyini yükseltme gibi bir fonksiyonu da yerine getirmektedir. Küreselleşmeyi kültürel süreçlerin karışımı, etkileşimi olarak ele alanlarla, modernliğin bir sonucu ve geç modernlik olarak algılayanlar arasındaki gerilim bugün, sanayi toplumundan sanayi ötesi ya da bilgi toplumuna doğru giden bir tartışmaya kaynaklık etmektedir. Bu tartışma doğal olarak, felsefi temeller ve paradigmalara ve modernleşmeden postmodernizme uzanan tartışmalarla paralel sürmektedir.
21. yüzyılın başında bulunduğumuz şu günlerde, gelişmişlik seviyesi ne olursa olsun, bütün toplumları birden ilgilendiren çok köklü bir dönüşüm ve değişim sürecine girildiği artık uzun boylu tartışılmaksızın genellikle kabul görmektedir. Buna karşılık tartışmalar daha çok, yaşadığımız bu değişimin adlandırılması, daha önce yaşanmış diğer köklü toplumsal değişikliklerden ayrılan yönlerinin belirlenmesi ile bu değişim ve dönüşümün gelecekte alabileceği olası durumların şimdiden kestirilmesi gibi konular üzerinde odaklanıyor. Bir başka deyişle, her kesimden birçok kişi, kurum ve kuruluş tıpkı sanayi devrimi sonrası ortaya çıkan yeni toplumsal değişiklikler sonrasında olduğu gibi bu değişimi kendi açılarından anlamlı hale getirmeye, böylece onu denetlenebilir, yönlendirilebilir bir harekete dönüştürmeye gayret etmektedir.
Küreselleşme- Yerelleşme Dinamikleri, Yönetim ve Kamu Yönetimi
Günümüzde dünyada bir yandan küreselleşme süreci yaşanırken, aynı zamanda da yerelleşme eğilimlerinin güçlendiği görülmektedir. İlk bakışta birbiri ile çelişir gözüken bu iki yönlü gelişme süreci bağlamında küreselleşme eğilimi, geleneksel ulus-devlet kavramını ve ulus devletler arasındaki uluslararası ilişkilerin yapısını dönüştürmektedir; bugün, ekonomik, sosyal ve teknolojik güçler ve etkiler, uluslar arası ilişkileri, politikanın doğasını, kamu politikalarını ve kamu yönetiminin işleyişini olduğu kadar, ulus-devletin yapısını ve kurumsal ilişkilerini de dramatik bir biçimde dönüştürmektedir. Buna karşılık, yerelleşme süreci ise küreselleşme eğiliminin kendi bünyesinde taşıdığı tekdüze ve merkeziyetçi yapılanmaya karşı, tarihi, kültürel ve fiziksel yerel kimlikleri yeniden üreterek ve birbirine eklemleyerek daha yaşanabilir bir dünyanın oluşumuna katkıda bulunmaktadır.
Değişen bilgi ve insanla birlikte her şey sürekli değişmeye başlamıştır. Özellikle bilgi teknolojilerinin gelişmesi, sanayi toplumu dönemine ait hemen her şeyi kökünden sarsmıştır. Ulaşım ve iletişim olanaklarının artması ile birlikte her yere ulaşılabilir, herkesle iletişim kurulabilir hale gelmiştir. Küreselleşmeyle beraber bir kendini tanımlama ve konum oluşturma gereksiniminin etkisiyle ve tepki olarak yerelleşme, küreselleşen dünyada tek başınalığın olumsuzluklarını giderebilmek ve daha güçlü ve etkili olabilmek için bölgeselleşme eğilimleri ortaya çıkmıştır. Örgüt yapıları ve işleyişleri de küreselleşme ve bilgi teknolojilerinden etkilenmiş ve hızla değişmeye başlamıştır. Bu durum siyasal işleyiş ve örgütlenmelerle birlikte temsili demokraside ve devlet anlayışında önemli değişiklikleri beraberinde getirmiştir.
Küresellikle gelen yerelliğin en önemli yanlarından birisi de, siyasal ve örgütsel yapılanmalara paralel olarak bu süreçte demokrasi anlayışının değişmesidir. Bilgi toplumuna doğru, karşımıza çözülen kitle demokrasisinin yerine enerji yüklü, hızla değişen bir mozaik demokrasisi çıkmaktadır. Bu olgu, ekonomik mozaiklerin belirmesinin siyasetteki biçimidir ve kendi kurallarına göre işler. Bunlar bizi, demokrasiye ilişkin en temel varsayımlarımızı bile yeniden tanımlamaya zorlayacaktır. Bilgi toplumu yerleştikçe tüm toplumsal iktidar odakları değişimden geçmekte, bu arada iletişim araçları ve siyasal ilişki kalıpları da kökten değişmektedir. Bu süreçte ortaya çıkan siyasal gelişmelerin en önemlisi devletin öneminin ve konumunun değişmesidir. Sanayileşme döneminde ulus-devlet yaygın devlet şekliydi. Sanayileşmenin gerektirdiği dikey örgütlenmeler, merkeziyetçilik, emir-komuta anlayışı devlette egemendi. Uluslararası ilişkilerin merkezinde ulus devletler bulunmaktaydı. Ulus-devletin zayıflamasıyla beraber siyasal iktidarın iktidar alanları daralıyor. Ülkelerdeki yapabileceği şeyin sayısı azalıyor. Çünkü güç, çeşitli kesimlere, özel firmalara, sivil kuruluşlara dağılıyor. Ülkelerin ellerindeki güç de sermaye hareketiyle başka türlü hareketlerle dağılıyor. Siyasal iktidarların toplumdaki güçleri kontrol etme olanağı giderek azalıyor. Ulus-devlet anlayışıyla çözülebilecek sorunlar azalıyor. Bloklaşmanın sona ermesiyle beraber güçler dünya çapında dağılmaya başlıyor ve dünya birçok güç merkezinin ortaya çıktığı çoğulcu bir yapıya doğru gidiyor.
Eğitim düzeyinin yükselmesi, toplumdaki farklılıkların kendilerini daha iyi tanıma ve daha rahat ifade etmeye başlamalarını, bireyin ortaya çıkmasını sağlamış ve devlet anlayışının sorgulanmasıyla beraber bireyin devlete bakışı değişmiştir. İnsan-devlet ilişkilerinin tanımlanmasında merkez konumuna değişme süreciyle beraber insan yerleşmeye başlamıştır. Devlet insan için var olan bir kurum olarak algılanmaya başlanmıştır. Bireysel özgürlüklerin yaygınlaşmasıyla beraber devletin alanı da daralmaya başlamış, devlet sınırlanmıştır. Bilgi toplumu süreci ekonomik alanda olduğu gibi siyasal alanda da devleti değişmeye zorlamaktadır. Toplum daha iyi örgütlenmekte, siyasal yapı ve işleyişi daha etkin bir şekilde etkileyebilmektedir. Özellikle bilgi teknolojilerinin siyasal yapı ve işleyiş üzerindeki etkileri köklü bir değişimi sağlamış ve gelecekte de çok önemli değişimler beklenmektedir. Sanayi toplumundan bilgi toplumuna doğru yaşanan bu süreçle birlikte, kişisel amaçların önem kazanması sebebiyle belli amaçlar için bir araya gelmiş sosyal gruplar, politikada doğrudan ya da dolaylı belirleyici olacaklardır. Bu süreçte sanayi toplumunun parlamenter-temsili demokrasi sistemi yerini, yerel birim ve kuruluşların katılımıyla katılımcı ve çoğulcu demokrasiye bırakacak, sanayi toplumunun merkeziyetçi yapılarının aksine adem-i merkeziyetçi ve yerelleşmeci anlayışlar, yapılanmalar öne çıkacaktır. Bilgi toplumunda merkez kuruluşlarında çalışanların sayısı azalacak, bürokrasi yükünün önemli bir kısmı yerel birimlere ve kuruluşlara aktarılırken diğer önemli bir kısmı da bilgi sistemi ve bilgi bankalarından, doğrudan ulaşılabilir duruma getirilecektir. Bu durum merkezi bürokrasiyi küçültecektir.
Bu süreçte sivil girişim ve örgütlenmeler artacaktır. Şimdiden yaşanan birlikler (dernekler, sendikalar, odalar vb.) şeklindeki örgütlenme devrimi bilgi toplumunda, politik gücün kullanımının yerelleşerek katılımcılığa yönelmesine neden olacaktır. Sanayi toplumunun merkeziyetçi yapısı, yerel birim ve örgütlerin katılımı ile katılımcı demokrasiye dönüşecektir. Katılımın daha çok merkezi-ulusal düzeyde gerçekleştiği temsili demokrasi yerini yerel düzeyde katılımın öne çıktığı bir demokrasi anlayışına bırakacaktır. Ayrıca katılım, kitle örgütleri ve birliklerin katılımı ile yaygınlaşacaktır (Erkan, 1997: 169). Bu süreçte, klasik parti yapısı ve merkezi parlamentonun bileşimi, işleyişi, kitle örgütleri ve birliklerin temsilcilerinin katılımı ile önemli ölçüde değişecektir. Sanayi toplumundan bilgi toplumuna doğru yaşanan süreçte devlet kavramı merkezli tartışmalar ve gelişmeler, yönetim anlayışlarını, yapılanmalarını, bu alanda oluşmuş ilkeleri ve kurumlaşmaları, yönetim yapısını oluşturan yapıların konumunu ve ilişkilerini önemli ölçüde ve köktenci bir şekilde etkilemektedir. Bu etkilerin en hızlı ve etkili biçimde görüldüğü alanlardan biri de, hem demokratikleşme eğilimleri bağlamında hem de kamu yönetiminin işleyişi ile ilgili olarak, yerel yönetimlerdir. Bu anlamda ortaya çıkan evrensel nitelikteki anlayışlar ve ilkeler, demokratik yönetimin vazgeçilmez öğeleri ve hizmet sunumunda önemli bir yeri olan yerel yönetimlerin kamu yönetimindeki konumu ve ilişkilerini de doğrudan etkilemekte, yönetim anlayışında ve hizmet sunma yöntemlerinde önemli değişmelere neden olmaktadır.
Kaynakça:
http://www.mustafaokmen.org/index.php?option=com_content&view=article&id=208:kamu-yoenetmnde-yen-yaklaimlar-ve-br-yoenetm-faktoerue-olarak-yerel-yoenetmler&catid=47:yerel-yoenetmler&Itemid=435
